变更依据是发包人与承包人签订的工程承包合同，组成合同的各项文件（如下）应互相解释，互为说明，解释合同文件的优先顺序如下：
（1）合同履行中双方签署的书面文件；
（2）合同协议书；
（3）中标通知书；
（4）投标函及投标函附录；
（5）专用合同条款；
（6）通用合同条款；
（7）技术标准和要求；
（8）图纸；
（9）已标价工程量清单；
（10）其他的合同文件。